“两洋南拓”分散南沙开发力度专家热议广州空间发展新规划

最近，广州面向2049的城市发展战略规划编制已经形成初步成果，提出全新的“十六字方针”以及“三个广州”的概念，备受各界瞩目。

有人从中看到了广州更大的城市发展格局，有人看到了接下来城市发展的重心所在，有人看到了锐不可当的东进势力……也有人说：东进了南拓了，花都很忧伤了，荔湾也很忧伤了，白云区也没怎么说……

城市发展战略规划，是从较大范围（跨行政区域）思考城市的发展，是对城市经济、社会、环境的发展所作的全局性、长远性和纲领性的谋划。近日，数字经济与未来城市研究院20多位专家齐聚一堂，漫谈“十六字方针”，助力广州高质量发展。

结合会上的热议话题，会后南都记者专门采访了省城乡规划设计研究院总工程师马向明。在他看来，在新的发展背景下，广州的“南拓北优，东进西联”八字方针应该演进为“东进南联，北极西融”。

焦点1

“两江东进”新塘是赢家？

“两洋南拓、两江东进、老城提质、极点示范”，暨南大学公共学院教授、数字经济与未来城市研究院院长胡刚认为，“十六字方针”在空间发展规划上有两个亮点，一是从科学城往东挺进新塘；另一个则是从大学城向南拓展到莲花山片区和亚运城一带。这不是跳跃式发展，而是在现实基础上的顺延。

规划提出，拥“珠江－东江”拓展高质量发展带，进一步东进，以东部中心建设“现代活力核”，推动城市功能提升。

胡刚认为，南沙这几年发展很快，GDP总量从不到1000亿元到现在的2000多亿元，但总量还是比较小，仍处于打基础阶段，故此提出的是“未来城市”的概念。而东部黄埔发展基础较好，经济总量有4000多亿元，增城也有1300多亿元，加起来有近6000亿元，只是政策支持力度和投入不够，这几年增速有所放缓。广州经济总量（GDP）增速，近期靠东部，远期看南沙。作为工业基础厚实之地，东部被定义为“活力创新城市”，意味着东部重新获得重视，也意味着广州接下来的发展重点将放在东部和南部。

胡刚认为，这次规划思路转变后，东进的力度预计会比较大。他分析认为，东部地区以前提“山水新城”，重心放在科学城、知识城和科教城，现在东部中心则是指新塘这一带。新塘从一开始定位为“东部交通枢纽”再到“东部枢纽”，把交通、文化、产业要素都包含进来，定位更高了。所以现在讲的东部中心，不在黄埔科学城、知识城，而是在新塘这边建设“新广州”。而广州要第二次创业的主战场放在什么地方？也在新塘这一带！

广州新一轮空间发展战略规划中提出的“一带一轴、三核四极”的空间结构。从而实现老城区“历史文化核”品质提升、东部中心“现代活力核”功能提升、南沙“未来发展核”能级提升，推动城市老中轴、新中轴、活力创新轴融合互动，促进千年城脉、文脉、商脉传承发展。

焦点2

“两洋南拓”南沙失落？

不少人认为，南沙发展不够理想，主要是因为距主城有六七十公里之远，所以当年提出建设广州新城与南沙连接。后来广州南拓相当于跳过了广州新城来到了南沙。

马向明认为，这种说法实际上回避了广州南拓的真正的原因。他说，广州南拓是因为港口而不是因为空间不够。如果是空间的原因，完全可以先建设广州新城，再向南沙发展。

繁忙的广州港南沙港区。

事实上是，在全球化的港口分工中，广州新城解决不了广州的海港问题。黄埔港就是受到船只巨型化的影响，航道受阻必须外迁。南拓的重点是因为港口，所以南沙注定了是一个起点，也是南拓的支点。现在经过二三十年的开发，南沙已经逐渐有点气候和起色，这几年人口也在增长，家门口的生活氛围也逐步形成。特别是进入大湾区时代，深圳的空间局限性和深中通道延伸过来，其实南沙的能量已经到了爆发的临界点上。

战略性提出“狮子洋增长极”，规划认为，这是为沿“狮子洋－伶仃洋”南拓发展提供坚实的“中继”支撑。

这次南拓战略性提出“狮子洋增长极”，是否会分散南拓的力量？马向明认为，现在开发莲花湾时机未到，应该先把南沙这个轴、这个支点做强了，再来开发南沙跟广州的这个中间地带。

他说，历史上不是没有前车之鉴。像当年湛江霞山区和赤坎区，中间有二十多公里之隔，一城分两地是当年湛江的痛，所以20世纪80年代一批准成立国家级的湛江经济技术开发区后，就马上用开发区填中间地带。后来湛江工业化发展到一定程度，中心地带要作为城市中心的服务业来发展时，没地了！都被工厂挤占掉了。

今年6月底番禺区公示的国土空间总体格局规划草案，从中可以看到，莲花湾组团中心是该区的五大发展组团之一，和万博中心一样构成该区的城市核心。

马向明认为，现在南沙也一样。广州作为千年海港城市，必须把南沙这个支点做起来，中间地带应该留至以后再去填，因为未来的发展所需要的内容和形式，不是现在能够理解和预测的。

马向明还认为，深中通道对于南沙而言是机遇，它代表了大湾区的联动力量。号召力和投资力度更强的南沙，应该放低身段，利用好政策和土地优势，承接深圳的外溢。基于此，如果说今时再谈广州当年的“八字方针”的话，应该把“南拓”改为“南联”。

马向明进一步诠释了“南联”的两层含义：首先，它是广州向南与深圳、香港等大湾区极点城市的联动。因为今时大湾区的联动力量，已非2000年时能同日而语；其次，它也是广州中心区的陆上广州与南沙的海上广州的联动，千年府城广州不能没有海洋功能，而南沙的海洋功能没有了广州中心区的陆上功能的支撑也难以成型。

马向明认为，深中通道是大湾区联动力量的象征。

焦点3

北部空港经济受冷落？

广东省房地产研究会执行会长韩世同在研讨会上提出，广州发展不均衡的现状，在空间规划时不能全盘忽略，像北部尤其是空港经济区应引起重视。

韩世同认为，发展空港经济，花都不能独占一份，白云区也应纳入规划考虑中。他说，白云区占有空间最大的发展空港经济的条件，除原有旧机场外，未来因为三期扩建工程，白云区将占有近半个新机场。

马向明分析认为，“十六字方针”中不提北部，估计与当前北部空港经济还处于大规模的建设中有关。事实上，目前白云机场剑指“全球枢纽”，正在进行国家、省、市重点建设项目“三期扩建工程”，包括新建四跑道、五跑道、T3航站楼等。与此同时，广州几条快速地铁均指向机场，像在建的穗莞深城际铁路、广河高铁、广中珠澳高铁和地铁18号线北延段、22号线北延段（芳村至白云机场城际铁路）等。

广州白云国际机场三期扩建工程效果图。该项目征地总面积（含花都区）4万多亩，是2000年广州白云国际机场建设总征地量的两倍。其中涉及白云区总征地面积约17693亩，征收房屋总面积约580万平方米。

马向明认为，这些重大基础设施的建设，仍需要三五年时间，现在提开发，似乎还是未到时候。如三期扩建工程，预计2025年竣工。而因为T3航站楼而引入的“两高铁、两城际”，通车运营时间也有待时日。像融入穗莞深城际的新白广城际最快今年底通车，而地铁22号线北延段预计要2026年通车运营。广珠中澳高铁今年8月2日才开工建设，广河高铁白云机场T3至江村西段工程目前还处于工程规划测量及勘测定界项目招标阶段。但相信在未来，以航空为枢纽的北部增长极终将形成。

智能交通和智慧城市专家、广东南方通信建设有限公司研究院院长傅鹏在研讨会上也提到了北部花都的发展。他深有感触地说，深圳在过去40多年来，完美地抓住了每一波新兴技术浪潮，成为全球高科技产业链中无法绕过去的一个核心节点城市，其所形成的科技型创新型城市品牌非常清晰。像最近深圳提出要打造全球性的汽车制造大市，放在十年前是难以想象的，这和深圳多年前就已经确定新能源汽车发展方向密不可分。

傅鹏认为，广州未来想要寻求城市的进一步发展，“极点示范”提得非常好。他建议，广州可以着力打造产业极点、创新极点、价值极点和文化极点。比如花都，投入了相当大的资源，才争取到了工信部和住建部的“双智”城市示范项目，希望能够成为新能源汽车、自动驾驶的产业链中不可或缺的极点区域。还有广东省选择广州试点“低空经济”，也可以有力带动空港经济的新一轮发展。

广州花都氢能汽车今年6月首次亮相，计划于2023年底交付10台车投入示范运营。

其实，无论是花都，还是南沙、黄埔，包括琶洲在内，傅鹏认为，各区都应该全力打造“极点示范”，思考如何才能够选择好自己未来差异化的发展路径，形成全国乃至全球城市新极点。

焦点4

西联佛山脚步放缓？

广州东进南拓，协同莞穗、联动广深。而西联未进入“十六字方针”中，是不是就意味着广佛全域同城化的步伐将要放缓？

据广州2022年交通年报显示，广佛与深莞人口规模相当，同城联系更为紧密。广佛两市间日均出行量171万人次，占湾区城际出行总量32%，约为深莞的2倍（84万人次）。广佛之间跨城通勤人口达32万、大湾区排名第一。

对此，研讨会上多位专家认为，尽管广州西边土地稀缺，但广佛同城化发展能量极大。马向明也认为，佛山的产业聚集带已经在升级，并规划建设三龙湾、佛山新城，所以广州西部应加强发展现代服务业，成为贴近制造业的“产业之心”，为佛山产业升级做支撑，并成为广佛都市圈核心区多中心的组成部分。

另外，经过二十多年的同城化，广佛正在向融合成一个大都市圈而迈进，故马向明提出，建议当年的“西联”应该进化为“西融”。

马向明建议，在新的发展背景下，广州的“南拓北优，东进西联”八字方针应该演进为“东进南联，北极西融”。

广佛地图越“织”越密，也让广佛同城联系更为紧密。

焦点5

“老广州”如何打造文化热点？

研讨会上，广州市社科院研究员谈锦钊认为，越秀区不能以搞工业制造业为主，应发挥其厚重的历史文化的特性，以文化创意推动工业制造业突出发展。在他看来，文化产业并不仅仅就是唱歌跳舞。据日本及多国发展的经验，创意文化产业可以而且应该和制造业发展结合起来。哪怕在天河区中心商务区，也不能只有卖东西的，要把文化产业融到商业中去。

谈锦钊认为，广州在大湾区内部最有核心价值竞争优势，就在越秀区。它是南越文化的一个汇聚地，千年商都所在地。这些年出去旅游有很深的感受，比如在西安、重庆，太原，会发现这些历史文化名城的省级博物馆人流如织，游客密集程度可以和广州长隆相提并论，而且他们都在打造自己的城市文化的核心IP。重庆可以成为近年来的文化热点，广州何以不行？就3000年的文化传承而言，广州其实更胜于重庆，文化产业和文化事业是广州经济社会的重要基础和发展动力，文化艺术是制造业至关重要的原动力。

广东省人民政府原参事温洋认为，日本东京湾区当年重工业外移后，都市产业又回归了，现在是新产业的演进。就像东部中心打造工厂林立的“新广州”，不代表不能没有未来产业，不代表它就不是未来的广州，其实可以把解释的内容和范围更加拓宽。而未来都市型的工业，像一些专精特新的以文化思想启迪的工业，其实更适合在中心老城区发展。

专家揭秘

为何广州20多年来

首次调整“八字方针”

2019年广州编制完《广州市国土空间总体规划（2018~2035年）》，时隔四年，广州编制空间战略发展规划，据知情人士介绍，接下来还将要编制控制性详细规划。这些规划之间有何关联？它们将如何影响城市空间的发展？为此，南都记者专访了广东省城乡规划设计研究院总工程师马向明。

据马向明介绍，我国国土空间规划体系分为“五级三类”。“五级”是从纵向对应行政管理体系，分别是国家级、省级、市级、县级、乡镇级。“三类”则是指规划的类型，分为总体规划、详细规划和专项规划。这些都是法定规划。

总体规划是为了实现一定时期内城市的经济和社会发展目标，确定城市发展的性质，即给城市定性，如广州是国家中心城市。定性后论证城市的规模、在国家中的分工和当地的角色是什么等，最后提出城市发展目标、发展规模、土地利用、空间布局以及各项建设的综合部署和实施措施。

总规是编制详规的依据，详规是规划许可的依据。详细规划分控制性详细规划和修建性详细规划。前者是根据总体规划的要求，用以控制建设用地性质、使用强度和空间环境的规划。后者是对于当前要进行建设的地区，编制修建性详细规划，用以指导各项建筑和工程设施的设计和施工。

战略规划是怎么回事呢？马向明说，这就不得不提到广州开中国战略规划之先河的2000年《广州城市建设总体战略概念规划纲要》，其背景是全球化对区域和城市发展的影响不断加强。

全球化最大特点是好多东西都在国家的计划之外，是从世界各地兴起的。所以就必须去分析城市发展面临的机遇，提出战略举措，也就是如何把握机遇。比如说广州为何要往东往南，就是认为全球化要有港口，广州的港口在南边，所以广州南拓就是那年提出来的。

2000年之后，土地成为城市发展的主要的建设资金来源，于是每个城市都拼命想扩大建设用地的规模。但在中国的规划体系下，用地规模是与人口规划挂钩的，城市用地规模要扩大，就得把人口规模做大，所以每个城市的规划又都拼命扩大人口规模。2014年有资料称，把全国每个城市的规划人口规模，加起来可以住34亿人。之所以出现这个“怪象”，就是因为每个城市都自己论证自己的规模，大家越搞越大，每个城市都加码再加码，最后加起来总数就多达34亿人了。

国家认为这种行为造成了大量的耕地的浪费、生态的破坏，为此建立起了新的国土空间规划体系，把城市规划自下而上的规划权力改为自上而下，全部收归到自然资源部来统一管理。也就是说，这个城市可以发展到多大规模，是自上而下定规模定用地指标，是一种硬性的控制。

这一轮的规划，就是基于2018年国家制定的更为严密的国土空间规划体系，按“三区三线”划定城市用地框架和用地指标。

“三区”是根据城镇空间、农业空间、生态空间三种类型的空间；“三线”分别对应划定的城镇开发边界、永久基本农田保护红线、生态保护红线三条控制线。

这个国土空间规划做出来后，城市该如何发展？也就是在框定的范围内如何发展？这是城市依然需要回答的问题。而恰好当前也是中国转换新的发展模式，迈向建设中国式现代化新征程的历史时期，因此，广州再次提出了编制城市战略发展规划。

可以说，这也是全新的“十六字方针”——“两洋南拓、两江东进、老城提质、极点示范”，为何是对2000年提出的“八字方针”20多年来的首次调整的一大重要原因。

当然，在战略举措上，新版战略规划响应开创高质量发展的要求，也提出抢抓全球供应链中心建设机遇，推动国际商贸中心向全球产业链供应链中心升级等全新的战略机遇。

采写：南都记者黄海珊